為發展天然氣產業打氣
原題：為發展天然氣產業打氣
——《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》解讀
作者：劉滿平
摘要：《意見》提出加強產供儲銷體系建設，促進天然氣供需動態平衡；深化天然氣領域改革，建立健全協調穩定發展體制機制。這將對未來國內天然氣產業運行和天然氣市場運行產生三大影響。
最近，國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），此意見從規格上講僅次于2017年5月以中辦、國辦名義下發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，其重要意義不言而喻，在業內反響強烈。對于意見內容的解讀，由于看問題角度不同，“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同”，激勵與壓力并存。例如，對于油氣企業，既可以從意見中看到政府對發展天然氣產業的重視和政策支持，也可以感覺到加大國內勘探開發力度、確保增儲上產的壓力。對于城市燃氣企業，既可以得到理順天然氣價格機制所帶來的好處，當然還有加強儲氣能力建設、確保供應的壓力。所以，表面上看，《意見》只是將各部門之前或正在從事的涉及天然氣發展與改革工作的簡單羅列，沒有什么新的創新性或突破性政策出臺，意義不是很大。但如果仔細研究，還有許多舉措具有很強的針對性和實用性，值得業內人士去深入研究和探討。
《意見》出臺的背景和意義
一是明確天然氣能源主體地位的需要，為發展天然氣產業加油打氣。《意見》再次明確了加快天然氣開發利用，促進協調穩定發展，是我國推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系的重要路徑。從國家愿景、能源革命等戰略高度看，將天然氣發展成為我國主體能源之一，是正確的戰略選擇。這些判斷對天然氣的發展戰略和定位將進一步凝聚共識，鼓舞士氣。
二是促進我國天然氣持續利用和能源轉型的需要。我國當前能源發展仍處于煤炭時代，天然氣消費在一次能源消費中的比重僅為7.5%左右，與世界平均水平的24%有較大差距。根據《能源發展戰略行動計劃》中的目標，預計2020年天然氣市場消費量將達到3600億～3800億立方米，未來3年年均復合增速有望達到15%以上。因此，未來必須加快推進能源生產和消費革命，降低煤炭消費占比，擴大天然氣及非化石能源的利用水平。其中，充分發揮天然氣清潔低碳、靈活高效優勢，需要加快推進天然氣在城鎮燃氣（含采暖）、工業燃料、燃氣發電等領域以“氣代煤”和新市場拓展為主要途徑的大規模、高效科學利用。
三是解決天然氣行業快速發展時期不平衡不充分矛盾的需要。我國天然氣行業問題不少。這些問題里面既有天然氣行業自身存在區域供需、季節性需求、區域調峰需求等三大不平衡的問題，還存在一些影響行業發展的深層次矛盾問題，對此，《意見》將天然氣發展不平衡和不充分問題的解決作為天然氣產業發展的重點，將促進天然氣產業上中下游協調發展，構建供應立足國內、進口來源多元、管網布局完善、儲氣調峰配套、用氣結構合理、運行安全可靠的天然氣產供儲銷體系。立足資源供應實際，統籌謀劃推進天然氣有序利用作為基本原則之一，是油氣行業落實黨的十九大精神的重要體現。
四是建立健全相關天然氣政策體系的需要。我國天然氣生產和利用成本相對較高，在發展初期，適當的配套政策支持是行業跨越發展的重要撬動力量。我國從2011年啟動價格改革以來，相關部門陸續出臺涉及天然氣行業相關政策至少25個。但這些文件的關注點大都在如何促進天然氣消費利用、推進天然氣發展上，主要從需求側上入手。此外，之前很多政策還存在“重規劃、輕落實”“重單項、輕協調”等問題。因此，《意見》提出了現階段和近中期天然氣產業發展遵循培育和完善的發展思路，針對國內勘探開發、多元海外供應體系、多層次儲備體系及基礎設施建設等屬于供給側范疇，主要在供給側發力，詳細分清楚責任，強調落實，彌補之前政策過多集中于需求側的短板，健全相關政策體系。
五是落實中央領導指示精神，加強產供儲銷體系建設，避免“氣荒”發生的現實需要。2017年冬季天然氣供應過程中，北方不少地區不同程度出現氣源供應緊張現象，引發社會高度關注。中央領導同志對此有過多次批示，指示要加強產供儲銷體系建設，提高供應能力，避免氣荒再次發生。如果說2017年天然氣行業關鍵詞是氣改、氣價、氣荒，那么2018年天然氣行業的關鍵詞就是加強產供儲銷體系建設，就是保供。所以，《意見》的出臺非常具有針對性和緊迫性，也是我國今后天然氣產業發展最全面、最系統和具有最高層次指導意義的綱領性文件。
《意見》主要內容
《意見》共分三大部分，分別為涵蓋指導思想和基本原則內容的總體要求；加強產供儲銷體系建設，促進天然氣供需動態平衡；深化天然氣領域改革，建立健全協調穩定發展體制機制。而后兩大部分又詳細分解為10條主要措施。
（一）系統闡述一個宗旨
近期天然氣發展思路是按照黨中央、國務院關于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產供儲銷體系建設的任務要求，落實能源安全戰略，著力破解天然氣產業發展的深層次矛盾，有效解決天然氣發展不平衡不充分問題。宗旨是確保國內快速增儲上產，保障供需基本平衡，實現設施運行安全高效，確保民生用氣。通過市場機制進一步理順，實現天然氣產業健康有序安全可持續發展。
（二）明確提出近期發展兩大目標
為確保國內快速增儲上產，供需基本平衡，《意見》明確提出力爭到2020年底前國內天然氣產量達到2000億立方米以上，要求供氣企業到2020年形成不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力，城鎮燃氣企業到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力，各地區到2020年形成不低于保障本行政區域3天日均消費量的儲氣能力。產量目標是新提的，儲氣目標是之前國家發改委相關文件里面就有了。如果努力將增速維持在之前的平均水平，尤其是非常規上出現大幅增長，實現這個目標的概率很大。
（三）健全三大保障供應體系
三個體系分別指健全天然氣多元化海外供應體系，構建多層次儲備體系，以及建立完善天然氣供應保障應急體系。關于儲備體系建設，提出建立以地下儲氣庫和沿海液化天然氣（LNG）接收站為主、重點地區內陸集約規模化LNG儲罐為輔、管網互聯互通為支撐的多層次儲氣系統的思路。提出統籌推進地方政府和城鎮燃氣企業儲氣能力建設，實現儲氣設施集約化規模化運營，避免“遍地開花”；鼓勵各類投資主體合資合作建設儲氣設施。關于供應保障應急體系，意見要求落實地方各級人民政府的民生用氣保供主體責任，嚴格按照“壓非保民”原則做好分級保供預案和用戶調峰方案，在應急保供等特殊時段加強對天然氣進口的統籌協調。
（四）協調處理四大關系
一是協調好國內天然氣供應和海外天然氣供應的關系，建設內外兼備的天然氣供應體系。國內供應強調產量增長，國外供應則是多元。具體落實的國內措施是油氣企業全面增加國內勘探開發資金和工作量投入，確保完成國家規劃部署的各項目標任務；針對海外體系建立的措施加快推進進口國別（地區）、運輸方式、進口通道、合同模式及參與主體多元化，堅持長約、現貨兩手抓，加強與重點天然氣出口國多雙邊合作。
二是協調好供應和需求的關系，核心是利用價格改革實現氣源供需的有效銜接，基本要求是以氣定改（煤改氣），以供定需。增產、海外供應及發揮調峰功能的儲氣庫建設著力點是供應，屬于供給側改革范疇。關于天然氣需求，提出了新增天然氣量優先用于城鎮居民生活用氣和大氣污染嚴重地區冬季取暖散煤替代；提出了落實好理順居民用氣門站價格方案，合理安排居民用氣銷售價格；提出了加強天然氣輸配環節價格監管，切實降低過高的省級區域內輸配價格，在充分發揮價格對資源配置調節功能的同時確保天然氣用戶以較低成本獲得氣源的發展思路。《意見》旨在通過價格改革實現對供需的有效銜接，同時鼓勵發展可中斷大工業用戶和可替代能源用戶，聚焦“壓非保民”的影子依舊存在。
三是協調好天然氣與其他能源的相互替代問題。提出按照宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油的原則，充分利用各種清潔能源推進大氣污染防治和北方地區冬季清潔取暖，避免出現天然氣大規模消費增長導致供應短缺現象。提出全面實行天然氣購銷合同制度，鼓勵簽訂中長期合同，積極推動供需雙方跨年度合同簽訂，目的在于通過長期合同保證供需體系運行穩定。
四是協調好天然氣勘探開發與生態環境保護的關系。隨著我國對生態文明建設和環境保護越來越重視，劃定了諸多自然保護區、生態紅線，勢必會影響到油氣資源的開發，例如在渤海海域劃定的生態紅線，影響到華北油田的資源開發。為此，意見提出統籌平衡天然氣勘探開發與生態環境保護，積極有序推進油氣資源合理開發利用，服務國家能源戰略、保障天然氣供應安全。
（五）建立健全五大機制
五大機制包括建立天然氣供需預測預警機制、天然氣發展綜合協調機制、天然氣需求側管理和調峰機制、理順天然氣價格機制及強化天然氣全產業鏈安全運行機制，相輔相成，相互促進，功能相互疊加。預警機制的核心是在充分掌控國內外經濟形勢，系統洞察國內天然氣市場運行的基礎上對天然氣供需做出精準預測，發現風險因素，為之后的協調決策奠定基礎。綜合協調機制的參與主體包括多個職能部門，主要職責是監督和協調市場運行，重點是對天然氣產業進行政策扶持和引導。需求側管理和調峰機制基于天然氣供應可能出現短缺情景考慮，意在通過相關政策出臺以及價格引導確保有限氣源用在最能發揮作用的領域，比如確保居民用氣就是需求側管理的重中之重。關于價格引導功能的良性發揮，主要是基于價格改革消除價格倒掛。理順價格機制的主要途徑是強調加快建立上下游天然氣價格聯動機制，完善監管規則、調價公示和信息公開制度，建立氣源采購成本約束和激勵機制。同時利用價格引導天然氣調峰，具體措施是推行季節性差價、可中斷氣價等差別化價格政策，促進削峰填谷，引導企業增加儲氣和淡旺季調節能力。強化天然氣全產業鏈安全運行機制著重強調各類供氣企業、管道運營企業、城鎮燃氣企業切實落實安全生產主體責任，建立健全安全生產工作機制和管理制度，確保安全供應。
（六）深化油氣體制機制改革
一是深化油氣上游改革。例如，嚴格執行油氣勘查區塊退出機制，全面實行區塊競爭性出讓，鼓勵以市場化方式轉讓礦業權，完善礦業權轉讓、儲量及價值評估等規則。建立完善油氣地質資料公開和共享機制；建立已探明未動用儲量加快動用機制，綜合利用區塊企業內部流轉、參照產品分成等模式與各類主體合資合作開發、礦業權企業間流轉和競爭性出讓等手段，多措并舉盤活儲量存量；統籌國家戰略和經濟效益，強化國有油氣企業能源安全保障考核，引導企業加大勘探開發投入；統籌平衡天然氣勘探開發與生態環境保護，積極有序推進油氣資源合理開發利用。
二是深化油氣管網等基礎設施改革。《意見》提出抓緊出臺油氣管網體制改革方案，推動天然氣管網等基礎設施向第三方市場主體公平開放。深化“放管服”改革，簡化優化前置要件審批，積極推行并聯審批等方式，縮短項目建設手續辦理和審批周期。針對市場出現的新型運輸方式和發展要求，意見還提出了根據市場發展需求，積極發展沿海、內河小型LNG船舶運輸，出臺LNG罐箱多式聯運相關法規政策和標準規范。
（七）攤成本、明賞罰、分責任、抓落實
隨著我國天然氣消費規模的擴大，安全穩定供應和儲氣調峰的責任越來越大。但目前政府與企業對于保供的責任劃分不清楚，國家戰略保障與企業商業功能定位不明；跨地區供氣商、本地供氣商、燃氣商業用戶不同企業之間保供責任也不清楚，基本上由跨地區供氣商獨家來承擔。因此，迫切需要進一步強化供應方、需求方、燃氣企業、管道企業、上游企業在保供上各自的責任，對各主體承擔的成本進行合理性分析，對各主體承擔的原本不屬于自身的成本有針對性地進行補償。所以，意見中第十條明確提出建立天然氣保供成本合理分攤機制，相應應急支出由保供不力的相關責任方全額承擔，參與保供的第三方企業可獲得合理收益。
另外，由于目前我國涉及天然氣產業發展和監管職能分散在國家發改委、自然資源部、住房和城鄉建設部、生態環境部、應急管理部、商務部、能源局等多個部門當中，九龍治水，職能相對分散、重復、交叉，難以統籌協調。對此，《意見》在詳細分解各項任務后特別注明各具體負責部門，厘清責任，同時還強調加強儲氣能力建設情況跟蹤，對推進不力、違法失信的地方政府和企業等實施約談問責或聯合懲戒；對合同違約及保供不力的地方政府和企業，按相關規定納入失信名單，對嚴重違法失信行為實施聯合懲戒等等，這些都是分責任、抓落實的具體體現。
三大具體影響
《意見》對未來國內天然氣產業運行和天然氣市場運行產生重要影響。
一是油氣上游市場改革將加速，促進上游主體多元化，進而激發國內勘探開發潛力。非常規油氣中的頁巖氣加快發展步伐，煤層氣開采力度加大。
二是天然氣管網改革迫在眉睫，接收站、儲氣庫等基礎設施建設將加快進度。
三是價格改革將按照既定目標和規劃穩步推進，管輸成本監審和定價工作有序推進，對氣價上漲的不合理預期會得到進一步抑制。對城市燃氣企業來講，未來更應該關注三大問題：價格改革、基礎設施改革以及如何保證天然氣資源供應的問題。
（作者單位：國家發展改革委價格監測中心）
